Embora mais altas que em 2012, quando o PIB brasileiro avançou apenas 0,9%, as previsões para o crescimento do produto em 2013 têm apontado para valores baixos, inferiores aos verificados no ciclo de expansão recente e aos previstos para o ano em outros países em desenvolvimento. As perspectivas para a indústria, particularmente, se mostram desanimadoras. Várias razões, não necessariamente excludentes, têm sido sugeridas para explicar a situação.

Razões variadas para o baixo crescimento

A maior parte da oposição ao governo tem preferido essencialmente duas delas. A primeira relaciona a queda do investimento e do produto à maior insegurança do empresariado, que o levaria a adotar um comportamento mais cauteloso diante do arguido aumento da intervenção do governo na economia. Tal explicação se mostra, contudo, frágil quando examinamos a natureza das ações mais evocadas para caracterizar esse aumento na intervenção. Estas são focadas, por um lado, na redução dos tributos e, pelo outro, na redução dos custos energéticos e financeiros, caso no qual as ações são pontuais, centradas em setores em que empresas estatais possuem posição chave, e onde a redução dos preços eleva a competitividade sistêmica no país. Embora a forma fragmentada com que o anúncio e a implantação das medidas têm sido feitos possa aumentar a incerteza dos agentes e de fato reduzir, especialmente em um primeiro momento, seu desejado impacto positivo sobre os investimentos, é difícil acreditar que a redução dos custos de produção decorrente dessas ações possa ter levado a seu contrário, à queda dos investimentos e da expansão do produto.

A segunda explicação mais citada pela oposição aponta para a deficiência na infraestrutura logística do país, que seria responsável por comprometer a competitividade da produção nacional. Sem negar que, não obstante o aumento dos investimentos públicos verificado nos últimos anos, as condições da infraestrutura no país são insatisfatórias e efetivamente penalizam a competitividade, é difícil atribuir a essas condições a responsabilidade principal pelo baixo crescimento constatado. Isto porque, especialmente, elas não se deterioraram – na verdade, melhoraram – em relação àquelas que permitiram o ciclo de expansão recente, mas também porque constituem, particularmente no caso da indústria, uma parcela limitada dos custos de produção. Com efeito, segundo estudo recente da Fiesp, as deficiências na infraestrutura logística representam menos de 2% dos custos industriais no Brasil. Assim, se a infraestrutura deficiente certamente afeta a competitividade, ele não é a razão central do baixo crescimento, que deve ser buscada em outro lugar.

Têm sido também apontadas a baixa – embora crescente – qualificação dos trabalhadores brasileiros, assim como a redução do ritmo de crescimento da população em idade ativa ocorrida na última década, que levam à baixa produtividade e lenta expansão da força de trabalho. Apesar de pertinentes, esses elementos, de caráter estrutural, tampouco parecem ser os mais importantes para explicar uma desaceleração conjuntural tão pronunciada como a brasileira.

Uma explicação largamente evocada, e aquela preferida pelo governo para justificar essa desaceleração, se apoia na deterioração do cenário externo, marcado pela queda do nível de atividade e pelo forte aumento das incertezas. Com efeito, a redução brutal do ritmo de expansão do produto e, mais ainda, do volume do comércio internacional, verificada desde a eclosão da crise financeira mundial em 2008, levou à queda da demanda externa corrente pelos produtos do país. Não apenas esta foi reduzida, como os investimentos para satisfazer sua expansão futura foram adiados e, quase cinco anos após a eclosão da crise, as perspectivas econômicas globais continuam incertas. Essa situação não explica, contudo, porque o Brasil vem perdendo participação relativa no comércio global e, com isso, sofre um impacto particularmente agudo da crise. Do mesmo modo, a queda abrupta da taxa de crescimento argentina não explica a forte perda de participação dos produtos brasileiros naquele mercado, especialmente relevante por absorver grande parte da exportação de produtos de maior valor agregado. De todos os modos, mesmo com o impacto negativo do setor externo sendo maior do que o que seria esperado apenas como resultado da redução da demanda, face à importância relativamente limitada do setor no PIB brasileiro, assim como ao baixo valor agregado médio das exportações do país, esse impacto parece insuficiente para explicar a forte desaceleração da economia brasileira, uma das primeiras a se recuperar da fase mais aguda da crise, mas que tem crescido menos nos últimos dois anos do que a média mundial, do que a maioria das economias emergentes e inclusive do que algumas desenvolvidas.

Já setores mais próximos à heterodoxia em economia têm identificado nos fortes apertos monetário, fiscal e creditício levados a cabo em 2011 a origem principal desse baixo desempenho. Certamente, tais medidas afetaram a atividade naquele ano. Contudo, o aumento das taxas de juros praticadas nas diferentes modalidades que elas provocaram foi apenas marginal, e as taxas que dele resultaram foram muito inferiores àquelas verificadas durante o último ciclo de firme expansão da economia. Já o aperto fiscal foi muito mais o resultado do forte crescimento das receitas do governo ocorrido no período do que de um profundo corte em suas despesas. Mais ainda, os gastos com investimento viram seu ritmo de expansão menos afetado do que o dos demais gastos discricionários do governo, a despeito das mudanças importantes no comando dos órgãos e ministérios responsáveis pelos maiores investimentos. Relativiza-se dessa forma o papel das medidas restritivas na indução da desaceleração brusca da economia em 2011. Além disso, não apenas essas medidas foram revertidas já a partir do segundo semestre daquele ano, mas foram substituídas por um conjunto extenso de incentivos monetários, creditícios e fiscais à atividade, vários deles inéditos, largamente ampliado ao longo de 2012. O fato de que, não obstante esses amplos incentivos, esse último ano tenha registrado a segunda taxa de crescimento mais baixa dos anos 2000, escancara a fragilidade do argumento que identifica na gestão da política macroeconômica em 2011 a razão central para a quase estagnação que ainda persiste dois anos depois do encerramento do aperto.

Portanto, vistos individualmente, a deficiência na infraestrutura logística do país, o impacto do cenário externo, e os apertos monetário, fiscal e creditício ocorridos em 2011, assim como a baixa qualificação média dos trabalhadores e a redução do ritmo de crescimento da população em idade ativa, são insuficientes para explicar a forte desaceleração da economia brasileira em 2011, aguçada em 2012 e que se mantém em 2013. Vistos em seu conjunto, contudo, e quando somados a fatores conjunturais tais como as safras agrícolas ruins, a sobreacumulação de estoques e capacidade em 2010, e mudanças na regulação ambiental dos motores em 2011, além da fragmentação no anúncio e implantação dos incentivos à atividade, reduzindo assim seu impacto, esses elementos sem dúvida condicionaram de forma decisiva as possibilidades de expansão da economia no período recente. Com eles, dificilmente o ritmo de crescimento do período 2004-2008 poderia ser retomado. Mas mesmo em seu conjunto, são insuficientes para explicar a quase estagnação verificada no país desde 2011. Para isso, é preciso recorrer a dois outros fatores fundamentais ainda não citados.

Taxa de câmbio real continuamente sobrevalorizada

O mais importante deles é a manutenção durante um longo período de tempo de uma taxa de câmbio real sobrevalorizada, o que reduz a competitividade, especialmente da indústria e, assim, a atratividade e as perspectivas de crescimento da produção no país. Com efeito, a taxa de câmbio é, de longe, o fator que individualmente afeta de forma mais clara, rápida e ampla a competitividade. Contudo, isso às vezes parece não estar tão claro no debate público, como mostra a frequência com que as referências a elementos que tornariam o efeito da taxa de câmbio ambíguo são colocadas.

Nesse sentido, argumenta-se, por um lado, que uma taxa de câmbio valorizada estimula o investimento, ao reduzir o custo do capital. Ora, na maioria dos casos, e mais ainda em indústrias intensivas em trabalho, não é a redução desse custo (que responde por parcela limitada dos custos de produção), resultante da valorização do câmbio, que tornará rentável um investimento cujas perspectivas de retorno caíram em razão do relativo (ao concorrente estrangeiro) aumento dos demais custos de produção, em moeda externa, provocado por essa mesma valorização. Ao contrário, ela em geral torna o investimento produtivo, mesmo que mais barato, menos atrativo (em mercados concorrenciais). E incentiva a transformação da unidade produtiva em mera importadora.

Por outro lado, aponta-se com frequência o aumento dos custos provocado por uma eventual desvalorização. É claro, a desvalorização aumenta o custo dos insumos importados. Contudo, como aponta estudo recente da CNI, os insumos intermediários constituem em média cerca de 40% dos custos totais de produção da indústria. Mesmo que metade deles seja importada, uma desvalorização de, por exemplo, 10%, aumenta o custo de produção em apenas 2%. Em compensação, essa mesma desvalorização aumenta o custo do bem importado com o qual ele concorre em quase 10%. É difícil imaginar uma situação em que a desvalorização possa prejudicar o produtor nacional, cuja parcela de valor agregado no país é necessariamente diferente de zero, em relação ao concorrente estrangeiro.

Isso não significa que uma desvalorização da moeda não possa trazer nenhum problema a empresas brasileiras. Com efeito, embora seja difícil acreditar que ela possa reduzir a competitividade geral da produção nacional, certamente pode provocar problemas pontuais em empresas instaladas no país que concorrem com outras também aqui instaladas, mas que utilizam uma parcela menor de insumos importados, assim como em empresas altamente endividadas em moeda estrangeira.

Mas o argumento que tem sido mais comumente evocado se apoia no risco de aceleração inflacionária provocada por um eventual realinhamento cambial. Com efeito, uma desvalorização nominal tende a gerar pressões inflacionárias; sua magnitude é, contudo, altamente variável. Nesse sentido, em 2012, quando ocorreu uma variação nominal entre janeiro e dezembro de 16%, e uma variação máxima de 24% dentro do ano, o impacto sobre o IPCA calculado pelo BCB foi de apenas 0,6pp. Mesmo que 2012 tenha sido um ano de baixo crescimento do PIB, o mesmo não ocorreu com o volume de vendas, que se expandiu 8,4%, menos do que 2010, mas muito acima do que no ano anterior, 2011, e da média 2004-2011. Ou seja, mesmo não tendo sido um ano especialmente difícil para o comércio, o repasse da desvalorização foi limitado. É razoável, assim, esperar que uma mudança moderada e controlada da taxa de câmbio não provoque uma disparada inflacionária. Não ocorrendo tal disparada, o efeito negativo sobre os salários reais e, com isso, sobre a demanda doméstica, é mínimo e, em todo caso, rapidamente revertido durante as negociações salariais no contexto de crescimento da atividade propiciado pelo realinhamento cambial.

Alega-se ainda que a mudança necessária na taxa de câmbio já teria sido feita em 2012. O que então ocorreu, todavia, foi apenas a eliminação da valorização real que a moeda sofreu desde 2010. Com efeito, no início de maio de 2013 ela ainda estava cerca de 20% valorizada em relação a 2005 e 2006, 10% em relação a 2007, e 40% em relação a 2004, ano em que iniciou o último ciclo de forte crescimento. Se a deflação dos custos industriais fosse calculada com base no valor dos salários, a valorização seria ainda maior. Esta se mantém em um mundo abarrotado de estoques e capacidade produtiva ociosa onde a concorrência é muito mais acirrada do que era antes da crise. Não somente a valorização real persiste; sinalizações do governo apontam para seu papel como instrumento central no combate à inflação e indicam que ela irá aumentar. O investimento produtivo deve assim conviver com margens apertadas e, em meio à forte instabilidade, a perspectiva de perda de rentabilidade provocada por uma evolução desfavorável da taxa de câmbio.
Para de alguma forma contrabalançar o efeito deletério da valorização cambial sobre a competitividade da produção no país o governo tem recorrido, como citado, a um conjunto amplo de incentivos. Em primeiro lugar, o volume de crédito das instituições oficiais disponível para o investimento, tanto em equipamentos e instalações como em inovação e C&T, nunca foi tão grande, e as condições dos financiamentos nunca foram tão vantajosas.

Em segundo lugar, tem-se levado adiante uma política de amplas desonerações à produção que tem alcançado cada vez mais setores de atividade. Todavia, o alcance dos incentivos tributários à produção, apesar de sempre constarem entre as principais demandas do empresariado, é limitado. Com efeito, o estudo citado da CNI mostra que o custo tributário médio da indústria é de 20%. Com isso, mesmo que, por exemplo, os custos tributários caíssem 30%, bem mais do que as desonerações feitas até hoje em geral têm conseguido, os custos industriais cairiam apenas cerca de 6%. E o ganho de competitividade propiciado por essa queda, se a taxa de câmbio permanecer quase estável, teria desaparecido totalmente em menos de dois anos. Ou seja, mesmo uma grande desoneração teria um impacto apenas limitado sobre o investimento e o nível de atividade. O mesmo não ocorreria, no entanto, com seus custos. De fato, um forte aumento nas desonerações não somente desorganizaria as finanças públicas dos três níveis, como eliminaria – já está eliminando – uma moeda de troca decisiva numa eventual reforma tributária em direção a uma estrutura mais progressiva.

Em terceiro lugar, buscando sustentar o ritmo de expansão da demanda interna, a expansão do crédito e as desonerações não tem se dirigido apenas à produção e ao investimento, mas também ao consumo. Nesse sentido, as condições do crédito ao consumidor nunca foram tão favoráveis e impostos incidentes sobre a venda de uma ampla gama de bens de consumo foram fortemente reduzidos. Com isso, o volume de vendas efetivamente se manteve em expansão; contudo, com a manutenção de uma taxa de câmbio real sobrevalorizada, a parcela de produtos estrangeiros que atende a essa expansão tem sido cada vez maior, comprometendo a eficácia dos incentivos.

Finalmente, o governo tem dado passos vários para acelerar os investimentos necessários para melhorar a infraestrutura logística do país de modo a, com isso, aumentar a competitividade da produção nacional. Todavia, esse efeito tarda a chegar e, como mostrado nos resultados do estudo da Fiesp já citado, os ganhos possíveis para a indústria com a melhoria da infraestrutura são menores ainda que aqueles potencialmente obtidos com as desonerações sobre o investimento e a produção. E ambos em pouco tempo seriam consumidos pela estabilidade nominal do câmbio.

A manutenção de tal política cambial em um contexto de concorrência global especialmente acirrada tem feito com que a perspectiva de rentabilidade corrente e futura do investimento produtivo tenha sido, na maioria dos casos, fortemente reduzida, a despeito da ainda vigorosa demanda doméstica. O problema não tem sido, até agora, a fraqueza desta, mas a falta de competitividade da produção para atendê-la, que tem levado à progressiva paralisação de cadeias produtivas no país, cuja retomada não é trivial. Nessa situação, o investimento anêmico não deveria surpreender. Não é somente, como é óbvio, uma estratégia de crescimento export-led que essa política inviabiliza; a taxa de câmbio sistematicamente valorizada igualmente compromete as perspectivas de sobrevivência de uma estrutura industrial capaz de reter uma participação relevante em setores importantes dentro do próprio mercado doméstico, assim como de se inserir em cadeias produtivas globais.

Evidentemente, longe da visão caricatural que muitos daqueles que relativizam este fator preferem enfatizar, a manutenção de uma taxa de câmbio real competitiva e sem grandes flutuações não é condição suficiente para a retomada do investimento e para a robustez da atividade industrial; entretanto, ela é uma condição absolutamente necessária, sem a qual o crescimento sustentado da produção nacional (com exceção de nichos, que sempre podem existir) dificilmente será retomado. Com ela, os incentivos monetários, creditícios e fiscais fornecidos pelo governo ao investimento, à produção e ao consumo podem ter um impacto relevante e impulsionar o crescimento. Com o câmbio sistematicamente valorizado, eles apenas enxugam – mal – o gelo.

Investimentos privados em serviços e infraestrutura públicos

O segundo fator ainda não citado e amplamente ignorado nas discussões sobre o tema é, no entanto, fundamental para entender as dificuldades que o governo tem enfrentado para, apesar de sua intenção manifesta, utilizar a expansão dos necessários investimentos associados à provisão de serviços e infraestrutura públicos como mecanismo importante para superar a quase estagnação da economia brasileira desde 2011. Estes investimentos, além de elevar o bem-estar da população e a competitividade da produção do país, constituem fonte relevante de demanda doméstica e, por seu caráter discricionário, seus longos encadeamentos produtivos e sua alta intensidade em insumos nacionais, um instrumento essencial ao alcance do governo para estimular a economia.

Os recursos a eles destinados, até então basicamente públicos, mantidos em níveis muito baixos durante duas décadas, cresceram fortemente nos últimos anos. Com isso, os investimentos se expandiram consideravelmente, especialmente entre 2007 e 2010. Desde então, no entanto, e justamente no momento em que eles se faziam mais necessários para compensar o efeito negativo sobre a economia resultante de outros fatores já discutidos, esse crescimento parou.

É certo que parte da responsabilidade pela parada nos investimentos, ao menos em seu início, pode ser atribuída à contenção dos recursos públicos a eles destinados em 2011, no quadro do aperto fiscal então implantado. Outra parte pode ser atribuída à reorganização ocorrida após as mudanças no comando dos órgãos e ministérios responsáveis pela execução de parcela importante desses investimentos. Dessas mudanças, todavia, as últimas relevantes ocorreram no início de 2012. Já a contenção dos recursos foi revertida ainda em 2011, o valor disponibilizado para investimentos públicos em 2012 foi mais de 40% superior, em termos reais, ao recorde anterior de 2010, e a dotação para 2013 continuou crescendo. É difícil, portanto, sustentar que a falta de recursos públicos possa ser um elemento central na explicação da estagnação atual dos investimentos.

Tampouco se pode atribuir essa estagnação aos excessivos controles burocráticos que, não obstante efetivamente tornem esse investimento mais lento sem torná-lo necessariamente menos custoso, não têm recentemente se expandido. Em compensação, a escassez de novos projetos após a exaustão do estoque de projetos pré-existentes e há muito engavetados, embora ainda viáveis, assim como de pessoal técnico qualificado capaz de desenvolvê-los – resultado do prolongado período de baixíssimo investimento público no país –, constitui um fator decisivo para explicar essa paralisia. Mas um fator chave nessa explicação reside, sugere-se aqui, na mudança na concepção dominante sobre qual deve ser o tipo de agente responsável por levar adiante esses projetos.

Historicamente, os investimentos associados à provisão de serviços e infraestrutura públicos se davam basicamente por meio de contratações dos órgãos da administração direta e indireta, em especial as empresas estatais. É com este arranjo que os investimentos cresceram fortemente até 2010. No entanto, esse crescimento ocorreu sem que se verificassem transformações significativas na organização e estrutura dos órgãos envolvidos, que herdaram assim as características do período em que foram criados e das mutações sofridas durante a longa etapa de sucateamento nos anos 1980 e 1990. Sem as alterações institucionais necessárias para que os órgãos públicos pudessem superar os vícios de origem e as disfuncionalidades e atrofias acumuladas ao longo de décadas, seu desempenho na execução dos investimentos e, mais ainda, na operação dos serviços públicos deles resultantes, não tem, frequentemente, se mostrado satisfatório.

Essa constatação tem alimentado a vigorosa retomada nos últimos anos da ideia de que os serviços públicos e os investimentos a eles associados forçosamente apresentam melhores resultados para a população quando administrados por entidades privadas. A partir dessa ideia, várias reformas institucionais de vulto, incluindo alterações na própria legislação bem como a melhoria da estrutura regulatória, têm sido feitas para tornar cada vez mais atrativa a provisão de serviços e infraestrutura públicos por parte do setor privado. E, com efeito, as decisões mais recentes de muitos governos têm indicado que esse é o caminho que desejam cada vez mais seguir.

Esse caminho apresenta, no entanto, problemas que tornam a realização dos investimentos mais demorada, e que têm sido largamente desprezados. Eles decorrem especialmente de que, na maioria dos mercados para a provisão de serviços e infraestrutura públicos, simplesmente não há, ou são muito poucos, os agentes privados que atuam no país. Mesmo internacionalmente a participação privada é, de modo geral, limitada. Além disso, o acesso a esses mercados tende a envolver, além da grande especialização técnica, um volume elevado de recursos imobilizados, em contratos de longa duração que se estendem por vários mandatos, e nos quais as incertezas na operação e, assim, na rentabilidade esperada, são com frequência extremamente elevadas. Com isso, a disputa por esses mercados tende a se dar entre poucos participantes, normalmente consórcios de empresas localmente ancoradas, frequentemente coligadas em vários empreendimentos, e entre as quais é difícil evitar o conluio. Nessas situações de baixa concorrência pelos mercados, a definição dos lances mínimos por eles exigidos, assim como a forma em que serão feitos, são questões especialmente sensíveis, uma vez que limitam as rendas de monopólio ou quase-monopólio transferidas por toda a sociedade ao agente privado vencedor. Definições equivocadas podem levar a custos sociais elevados por longos períodos sustentando lucros extraordinários do monopolista com o qual, como provedor de serviços essenciais, ajustes contratuais tardios tendem a ser custosos. Nesse cenário, é natural que o desenho do modelo regulatório – incluindo a criação dos órgãos competentes – sob o qual os serviços serão prestados e os investimentos executados, assim como a fixação de valores mínimos para os lances que impliquem nos menores custos sociais possíveis no contexto de elevada incerteza que caracteriza a criação de um novo mercado, levados a cabo por um governo inevitavelmente desprovido de dados e expertise suficientes – que apenas podem ser seguramente obtidas ao operar a atividade –, requeira um demorado processo de tentativa e erro que não garante, contudo, resultados satisfatórios.

Sugere-se que, como resultado da escolha crescente de modelos que envolvem a participação privada nos investimentos associados à provisão de serviços e infraestrutura públicos, substituindo formas eventualmente aperfeiçoadas do modelo até então utilizado, baseado na ação de órgãos públicos, o país hoje justamente se encontra, em vários setores relevantes, em meio a esse processo. As dificuldades acima apontadas, mas também as próprias hesitações que cercam essa decisão, são decisivas para entender a demora na execução de novos projetos que reduz, a despeito das intenções contrárias do governo, o ritmo de expansão desses investimentos precisamente no momento em que eles se fazem mais necessários para fomentar a atividade no país.

Pibinho: 2011, 2012, 2013. 2014?

A quase estagnação do produto brasileiro desde 2011 possui várias causas, cuja importância relativa foi mudando no tempo. Considerando apenas os elementos apresentados na primeira seção, certamente não deveríamos esperar no período recente taxas de crescimento como as verificadas no ciclo de expansão 2004-2010. Contudo, a forte desaceleração constatada somente pode ser explicada se considerarmos também a manutenção de uma taxa de câmbio sistematicamente sobrevalorizada, decisiva para a progressiva retração dos investimentos e da produção industrial do país e seus efeitos sobre a atividade. Mantendo-se tal política, qualquer recuperação necessariamente terá fôlego curto. Já a baixa efetividade das ações do governo em evitar a estagnação tem, além dessa, outra explicação, que reside na busca crescente pela transferência ao setor privado da responsabilidade pela execução dos investimentos associados à provisão de serviços e infraestrutura públicos. Se a intenção não é a de fazer essa transferência a qualquer custo, mas sim ao mesmo tempo impedir que ela conduza, em um ambiente cercado de agudas incertezas, a maiores custos sociais – que, de resto, são dificilmente calculáveis –, a baixa efetividade de um instrumento central de estímulo econômico ao alcance do governo não deve surpreender. Se a manutenção da sobrevalorização cambial condena a economia a voos de galinha, a mudança na concepção dominante sobre qual agente deve ser o responsável por levar a cabo esses investimentos faz com que mesmo esses voos tendam a ter, ainda por um tempo, baixa altitude.

Colaboração externa de Celso Tavares